在收复江南后,形势虽然对赵昺有利,但是他也明白在政治上自己继承皇位是得予流亡政府的拥戴,而非是正统的皇位传承,且德祐帝依然活着,所以在有些人的眼中,他的皇位是有瑕疵的。财政上税源随着人口和地盘的扩大,定然会得到缓解,但是在经过蒙元残酷的盘剥后也需要休养生息,因而也并不乐观,更严重的是土地高度的集中化。
中国是传统的农业社会,这个局面直到现代社会才有所改变,而农业社会财政的根本问题就是土地和人。如此耕者有其田则是最为理想的社会形态,也是历朝开国者用来收买人心的口号,赵昺占领江南后自然也希望能够借此获得江南百姓的拥护和支持,并获得稳定的财政收入,可他现这却不容易。
先,由于自靖康之变后,大量北方军民因战乱逃亡到江南,许多北方的贵族世家也跑到南方来购买和霸占土地,土地更加成为稀缺资源。这造成了人多地少的现状,产生了大量的流民。其次是蒙元侵占江南后,权贵们大量掠夺土地,再加上宋朝不抑土地兼并的政策导致田地集中到官僚世家的手中,难以进行土地的再分配。
蒙元占领江南后,只是将此作为自己的钱包和粮仓,并没有实施有效的土地再分配,也就难以改变土地占有结构。而宋朝当时实施优待士人的政策,官员不仅可以比普通人多占几十倍的土地,他们的土地还都是免税的,同时包括他们的亲属,甚至还可以庇护一定数量的佃客和衣食客。
因此许多自耕农为了逃避朝廷的税赋,便将自己的土地挂名在官员名下,甚至将自己的土地白送,充当佃户,进而形成了大量的逃户。如此导致大量的佃户就从依附于国家变成了依附于官僚和世族,他们在国家的户籍上没有登记,也不需要服兵役,只需要向他们依附的世族缴纳粮食。
官僚世族阶层的人数是有限的,但他们却可以拥有众多的“客户”阶层。当“客户”阶层人数一多,纳税的人就会大幅度减少。当佃客越来越多时,政府的税收和兵源就都受到了影响。剩下的土地已经不足以养活整个庞大的官僚阶层和军队。
赵昺占领江南后,先做的就是清查土地和人口,来作为课税的依据。而当时就有人提出,这么早清查户籍和土地不妥,因为当年秦朝正是因为建立了严密的户籍制度来防范百姓,征收严苛的税,所以百姓才抛弃了他们。我们应该反其道而行,不要建立严密的户籍网络,也不要干扰人民的生活,让他们安乐。只有人民安居乐业,政府才会富足,否则,登记户籍和土地也没有用。
赵昺知道这些人的意图是想保留自己的特权,并恢复失去的土地权属关系,最重要的还是希望利用士人集团来统制整个国家。但他却不是这么想的,皇族在蒙元的镇压下已经是所存无几,导致自己在江南的根基不深,且他不想被士人集团挟制,重新陷入权力斗争的漩涡中,那就必须打破固化的国家结构。
因此在制定财政制度时,赵昺借口由于江南战乱,土地多次易主,已经难以恢复前朝的土地权属关系。因而在朝廷重建制度的时候,趁机将权力收紧,而他也算是以武力打天下的,决定了行政效率要高,趁清除蒙元势力和汉奸的机会,弹压了诸多地方豪族及世家,没收了大量的土地,为朝廷统一规划土地进行分配打下了基础
为了能够顺利清查人口和土地,赵昺打破了千百年间以丁授田的惯例,实施按口授田和官民一体纳税的方式分配土地,从而使诸多逃户重新入籍,并脱离官员和世家的控制,重建社会体系。其实这种办法类似于朝三暮四的故事,将女子纳入土地分配的范围,并取消了丁税,看似增加了人多地少的矛盾,其实却也增加了税源。
为了稳定人心,让民修养生息,赵昺又实施了轻税薄赋的政策,使得朝廷的财政收入减少。因而有朝臣提出利用公田实施军屯,从而解决军粮供应问题,但是他知道军队参与经营必然会产生腐败,导致战斗力的下降。且军屯在和平时期总是表现得效率低下,这种带着国有企业成分的屯田制度由于无法激励人们生产的积极性,成为产量的拖累,也引起了社会的普遍不满。且一旦军事目的达到,屯田要么改为私田,要么逐渐被废弃。
为了解决军粮和地方财政开支,赵昺的主意就是将没收的土地变成公田,并招募大量流民耕种土地,实施民屯。按照政策,屯户可以长期租赁公田,如果屯户自己有牛,种地的粮食就和朝廷六四开;如果屯户没有牛,由政府提供牛,那么种出来的粮食就要与朝廷五五分。